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突破新能源成本瓶頸 贏取超越高碳電力的市場

2019-2-18 11:15:16

我國新能源電力市場、技術取得全球矚目的成績,但度電成本高于煤電等傳統電力。

  土地、稅收等非技術因素是當前導致新能源電力成本高企、難以在發電側平價上網的關鍵因素。

  推動技術成本和非技術成本的雙降,新能源才能贏得比煤電等高碳能源更具競爭力的市場地位。

  新能源度電成本持續降低,但平價上網尚需時日

  3月5日,李克強總理在政府工作報告中明確提出,2018年將淘汰關停不達標的30萬千瓦以下煤電機組,并提出要降低電網環節收費和輸配電價格,一般工商業電價平均降低10%,電價降低,倒逼新舊能源電力行業挖掘降成本空間,對于新能源產業而言,非技術成本的降低更為迫切。

  作為全球新能源發展的領導者,我國新能源發電規模領先全球,陸上風電、光伏發電等技術達到世界先進水平,海上風電、光熱發電、生物質發電等不斷取得突破性進展,推動了新能源發電成本的大幅下降。

  據工信部統計,2017年,我國光伏發電系統投資成本降至5元/瓦左右,度電成本降至0.5-0.7元/千瓦時,平均度電成本比2010年下降約78%,低于全球平均水平。我國陸上風電度電成本約為0.43元/千瓦時,較2010年下降7%,已經非常接近火電電價。2017年9月,國家能源局公布首批13個風電平價上網示范項目,上網電價按當地煤電標桿上網電價執行,所發電量不核發綠色電力證書,不享受價格補貼,開啟了風電發電側平價上網的先河。

  但是,當前我國的新能源發電成本仍普遍高于煤電等傳統電力。

  首先是工程項目投資成本偏高。當前我國煤電項目平均投資成本約為3700元/千瓦,而陸上風電約為7760元/千瓦,海上風電約為14700元/千瓦,光伏發電約為8460元/千瓦,光熱發電約為34000元/千瓦,分別是煤電項目的2.1倍、3.9倍、2.3倍和9.2倍,新能源發電項目投資仍然遠遠高于傳統煤電項目,尤其是海上風電和光熱發電項目的前期投資成本居高不下。

  其次是上網電價高于煤電標桿電價。當前全國脫硫脫硝煤電標桿電價為0.2595-0.4505元/千瓦時,而新能源上網電價一般采用兩部制電價,即一部分為當地煤電標桿電價,另一部分為電價補助,陸上風電標桿電價為0.4-0.57元/千瓦時,光伏電站為0.65-0.85元/千瓦時,光熱則為1.15元/千瓦時,海上風電為0.85元/千瓦時。

  最后,更為關鍵的是,度電成本仍明顯高于燃煤發電。煤電的度電成本主要是燃煤成本,約占火電成本的50-70%左右,成本受煤炭價格變化影響較大。根據當前煤炭價格及310克/千瓦時的標準煤耗率,全國各地火電的度電燃煤成本主要集中在0.2-0.3元,度電成本約為0.3-0.5元之間。相對于火電度電成本,新能源度電成本僅陸上風電基本可在發電側實現平價上網,但海上風電度電成本仍比火電高133%-235%,光伏度電成本比火電高42%,光熱發電度電成本比火電高280%,由此來看,在發電側實現平價上網,新能源仍有一段相當長的路要走。

  非技術成本高企是制約新能源平價上網的關鍵因素

  不可否認的是,相對于歷史悠久、技術成熟、商業模式完善的燃煤發電,風電、光伏、光熱、生物質發電等新能源的發展還遠遠不成熟,仍屬于幼稚性行業,技術成本是新能源電力度電成本較高的重要原因。

  但更為重要的是,土地、稅收等非技術因素是當前導致新能源電力成本高企、難以在發電側平價上網的關鍵因素。以光伏發電為例,2016年我國光伏平均度電成本約為0.596元/千瓦時,其中,土地成本約0.3元/千瓦時,非技術成本占比超過了50%。

  土地成本居高已經成為困擾新能源電力平價上網的攔路虎,根據國家能源十三五規劃,風電、光伏開始向消納能力較強的中東部轉移,而中東部人口集中,土地資源相對稀缺,用地難、用地成本高的問題將更加凸顯。

  差別化用地政策落實層度不一。2015年,國土資源部下發《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》,提出采取差別化用地政策支持新能源等新業態發展。光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分,可按原地類認定,不改變土地用途,在年度土地變更調查時作出標注,用地允許以租賃等方式取得,雙方簽訂好補償協議,用地報當地縣級國土資源部門備案。但是,在項目的實際開發過程中,大多數地區對占用未利用地、農用地的光伏、風電項目辦理轉建設用地手續,大幅提高了新能源的建設成本。以20MW的光伏電站為例,工業用地出讓按最低價標準約為4萬元/畝,光新增的土地成本就要超過2000萬,如果在建設用地費用高的地區成本更高。

  對土地的界定標準不同,也給光伏、風電等新能源發電項目帶來困擾。土地資源涉及國土、地質、水利、氣象、林業、旅游、交通、軍事等眾多部門,從土地規劃、用途管制等角度,土地還被劃分為基本農田保護區、風景旅游用地區、生態環境安全控制區、重點森林保護區、自然與文化遺產保護區等特殊區域。新能源電力項目需要向各部門溝通確認土地性質,還要從規劃、用途管制角度進行多次確認,使得項目投資開發周期延長,對于地類的界定標準不統一,更增加了項目開發的不確定性。

  光伏、風電等項目開發還面臨稅收等不確定因素的影響。根據《耕地占用稅暫行條例》,人均耕地不超過1畝的,單位稅額為每平方米10元-50元,即對于耕地占用稅具有5倍的調整空間。而根據《城鎮土地使用稅暫行條例》的規定,城鎮土地使用稅采用有幅度差別定額稅率:大城市1.5-30元,中等城市1.2-24元,小城市0.9-18元,縣城、建制鎮、工礦區0.6-12元,調整空間達到了20倍。由于地區間稅收執行標準不統一,相關部門自由裁量權較大,造成新能源電力項目難以把控投資風險。

  推動新能源成本雙降,贏取超越高碳電力的市場

  競價是新能源電力發展的大趨勢,加快平價上網甚至低價上網進程,推動技術成本和非技術成本的雙降,新能源才能贏得比煤電等高碳能源更具競爭力的市場地位。

  擴大引領示范,形成降低成本的倒逼機制。

  擴大領跑者的技術和應用創新示范效應,帶動產業降本增效。自2015年以來,我國通過光伏領跑計劃和建設領跑基地,公布了15GW裝機規模的領跑者基地,造2017年光伏發電領跑基地名單中,除了10個應用領跑基地之外,還提出建設3個技術領跑基地,對加速技術成果向市場轉化和推廣,推動光伏發電成本下降提出了更高要求。在風電領域,2017年開始啟動風電平價上網示范項目,河北、黑龍江、甘肅、寧夏、新疆五省等地共計13個風電項目開始試點。首批20個光熱發電示范項目也于去年啟動,其它如分布式光伏、生物質能、地熱能等也正在逐步推進。這一系列示范項目的推動,為新能源產業在技術創新、集成應用創新、商業模式創新等領域提供了良好示范,激發了行業降本增效的動力,通過領跑企業的帶動,對行業形成了倒逼機制,整體上有利于加速新能源平價上網進程。隨著新能源發電裝機規模的擴大,新能源在我國電力消費中的占比進一步提升,要推動新能源平價甚至低價上網,需要進一步總結各類示范項目的經驗和教訓,強化市場競爭機制,提高準入門檻,擴大新能源各領域在技術、應用等方面創新示范,推動新能源產業不斷降低度電成本。

  落實國家政策,推動非技術成本降低。

  非技術成本的降低是推動我國新能源平價上網的關鍵。以光伏發電為例,根據中國光伏行業協會發布的數據,光伏組件在度電成本中的占比越來越低,目前僅為23%左右,而電網接入、土地租金、融資成本、稅費等非光伏成本的占比達到77%,光伏電站的平均土地成本已超每瓦0.2元。同樣,土地成本、接入電網費用、運維管理成本比較高,也限制了風電競爭力的提升。

  這些非技術性成本的降低,并不一定需要在政策上給新能源行業以額外的特殊待遇,關鍵是相關政策的落實到位。如,在土地使用方面,相關部委已出臺了一系列支持政策,如《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規[2015]5號)、《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》、《光伏發電站工程項目用地控制指標》、《國土資源部辦公廳關于光伏發電用地事項的函》、《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》,等等,部分地方政府也出臺了相關政策,對風電、光伏等新能源項目用地做出了規范和界定,關鍵是切實落實好、執行好。在稅收、電網計入等方面,2017年9月國家能源局發布了《關于減輕可再生能源領域涉企稅費負擔的通知》,對新能源產業在增值稅、耕地占用稅、土地使用稅、水資源費、配套電網投資、融資成本、制止亂收費等方面都有了進一步明確的規定。只有嚴格按照國家相關政策要求,切實營造新能源產業發展的良好環境,才能讓新能源行業專注于技術與應用創新,降低不必要的開支和成本。



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